Artcile initialement publié en Janvier 2006 sur le site del’ADMEO

Selon le gouvernement, la réforme fiscale prévue pour 2007 a été réalisée en intégrant deux contraintes : mettre en place un impôt qui soit à la fois plus simple et plus équitable. A cette fin, les tranches sont désormais au nombre de quatre[1] et intègrent directement l’abattement de 20% censé prendre en compte les frais généraux engagés dans l’année par le contribuable.

Pour que cette intégration soit neutre pour les contribuables, les taux auraient dû baisser de 20% et les limites des tranches auraient dû augmenter de 25%. Or, cette règle n’a pas été observée. Par exemple, la tranche de 19,14%, aurait dû passer à 15,34%, mais le gouvernement a choisi un taux de 14% pour favoriser le contribuable titulaire de revenus moyens inférieurs. La tranche de 48,09% passe également à 40% au lieu de 38,47% pour réduire le gain de la réforme sur les plus riches. A cet égard, l’équité semble être préservée, en matière d’établissement des taux. Cependant, les manipulations effectuées sur l’étendue des tranches ont des effets plus dispersés. L’élargissement de la tranche de 14% bénéficie aux revenus moyens inférieurs dont le taux marginal passe de 22,6% à 14%, alors que l’élargissement de la tranche de 30% pénalise un certain nombre de contribuables qui passent d’un taux marginal de 22,6% à un taux de 30% et en avantage d’autres qui passent d’un taux de 38,47% à 30%.

Globalement, pour C. Hagneré, M. Plane et H. Sterdyniak (la lettre de l’OFCE n°6 octobre 2005), la réforme bénéficie aux salariés célibataires ayant des revenus mensuels imposables compris entre 2000 et 2400 euros, 4500 et 7500 euros et des revenus supérieurs à 12 000 euros. Pour les ménages, si on considère un couple témoin bi-actif ayant 2 enfants, les gains deviennent importants pour des revenus compris entre 4500 et 7500 euros, puis pour ceux supérieurs à 12 000 euros.

L’augmentation de la prime pour l’emploi (PPE par la suite) est également une des grandes mesures de cette reforme. Cette dernière a un double objectif : restaurer l’incitation au travail et réaliser une certaine re-distributivité. Ces objectifs apparaissent néanmoins assez peu conciliables, si bien que, comme le souligne G. Allègre et H. Pervier (la lettre de l’OFCE n°6 octobre 2005), elle n’en atteint aucun.

L’objectif initial de la PPE, lors de sa création en 2001, était de rendre le travail rémunérateur. L’écart entre les revenus salariés et les revenus de la non activité paraissant insuffisant pour être incitatif, il apparaissait donc essentiel de le creuser un peu plus par une augmentation de la PPE[2]. Cependant, G. Allègre et H. Périver doutent de l’efficacité de la PPE dans la décision de travailler. En effet, pour qu’elle soit efficace, trois conditions doivent être réunies, elle doit rendre l’emploi plus rémunérateur que le non emploi et les individus doivent être sensibles à cet écart et, bien sûr, doivent pouvoir trouver un emploi. Toutefois, la décision de travailler ne repose pas uniquement sur la rémunération. L’attractivité d’un emploi est également associée aux droits qu’il ouvre (retraite, chômage, etc.) mais aussi à la valorisation sociale qu’il offre. « Ainsi, les incitations financières ont plus de chance de jouer sur le temps de travail que sur la décision de travailler » (G. Allègre et H. Périver).

En ce qui concerne le rôle re-distributif de la PPE, nos auteurs soulignent également quelques ambiguïtés. Son impact sur la répartition des revenus est limité car son caractère individuel implique que les deux membres d’un couple peuvent prétendre à la PPE. Un couple de deux individus au SMIC touchera par exemple plus qu’un couple composé d’un seul actif au SMIC alors même que le deuxième est plus pauvre. De plus, un actif au SMIC à plein temps bénéficie de la PPE que son conjoint soit inactif ou touche jusqu’à deux fois le SMIC. Si l’actif travaille à temps partiel, il en bénéficiera même si son conjoint gagne jusqu’à 2,6 fois le SMIC.

L’effet re-distributif de la PPE est donc assez limité d’autant plus qu’il ne concerne que les individus bénéficiant déjà d’un emploi, les plus pauvres étant évidement les individus au chômage. Dès lors, les auteurs estiment qu’une allocation compensatrice de revenu liée aux minima sociaux serait plus efficace.

Néanmoins, il ne faut pas négliger le fait que la PPE permet aux ménages non imposables de bénéficier de la baisse de l’impôt. Si bien que lorsque la PPE et la baisse de l’IR sont associées, tous les salariés sont gagnants. La PPE restaure une certaine équité, dans la mesure où, de manière isolée, la réduction de l’IR ne bénéficierait qu’aux plus riches (plus précisément 90% de la baisse de l’IR profiterait aux trois derniers déciles, soit les 30% les plus riches), alors que plus de 80% de l’augmentation de la PPE bénéficie aux 6 premiers déciles. « Mais la répartition du cadeau fiscal (IR + PPE) est très favorable aux ménages les plus riches, dans la mesure où la réduction de l’IR est plus concentrée et plus importante (3,5 milliards d’euros) que l’augmentation de la PPE (1 milliard d’euros) » (G. Allègre et H. Périver).

Le plafonnement des niches fiscales a été un important chantier de la réforme fiscale 2007. Sur ce point, C. Hagneré; M. Plane et H. Sterdyniak estiment que le gouvernement s’est fourvoyé. Alors que leur accumulation incontrôlée, souvent au profit des plus riches, a réduit la progressivité de l’impôt et ôté toute signification au barème, le gouvernement n’a pas choisi d’en limiter la création ou même d’éliminer les plus contestables (cf.Newsletter n°19). La réforme plafonne à un niveau élevé les anciennes niches fiscales et en crée de nouvelles, ce qui ne « va guère dans le sens de la simplification et de la justice », qui étaient les objectifs initiaux du gouvernement.

La création d’un bouclier fiscal va dans ce sens. Créer pour protéger un certain nombre d’individus soumis à l’ISF, il implique le principe suivant lequel l’ensemble des impôts directs (ISF, IR, Impôts locaux etc.) payés par un individu ne peut excéder 60% de ses revenus. A première vue, cette mesure semble juste, mais la volonté du gouvernement d’alléger le fardeau fiscal des individus ayant un fort patrimoine et de faibles revenus peut facilement être détournée. En effet, comment distinguer les individus ayant de véritables problèmes de liquidité (les auteurs donnent l’exemple d’un retraité touchant 20 000 euros par an, soumis à l’ISF pour un appartement acheté pendant sa période d’activité qui se serait fortement valorisé) de ceux qui dissimulent leurs revenus (par exemple en investissant dans un gros portefeuille de titres) ? Ce n’est pas là le seul effet pervers de ce bouclier dans la mesure où les personnes ayant un patrimoine important et payant déjà un faible impôt sur le revenu ne paieront pas l’ISF. Ce qui signifie que ces individus riches par leur patrimoine paieront moins d’impôt que des individus dont la richesse est moindre mais se compose de revenus (du travail notamment).

Au regard de ces différents éléments, on peut comprendre les critiques auxquelles est soumis le gouvernement. La presse reprend largement les conclusions de C. Hagneré, M. Plane et H. Sterdyniak : 70 % des 3,6 milliards de baisse d’impôt sont restitués aux 20% des foyers imposables les plus riches. Comment expliquer cette contradiction avec les objectifs initiaux ? En fait, elle tient à la combinaison de deux objectifs contradictoires : l’équité et l’efficacité.

Le gouvernement est soumis à ce dilemme et ne semble pas en mesure d’atteindre ce double objectif. En effet, cette reforme fiscale conduit à une dépense de 4 milliards pour les ménages les plus riches, ceux qui sont le moins à même de transformer ce cadeau fiscal en consommation. Une hausse des revenus des plus pauvres (en augmentant certains transferts ou en revalorisant le RMI) aurait à ce titre plus d’effets sur l’activité économique et aurait permis d’atteindre, au moins en partie, l’objectif d’équité. Or, pour le gouvernement, la France ne souffrirait pas d’un problème de demande mais d’offre. Le poids de la fiscalité en France démotiverait les salariés les plus qualifiés et provoquerait la fuite à l’étranger des entreprises, des salariés les mieux payés et des contribuables les plus riches.

Ce diagnostic pertinent ; bien que difficilement vérifiable ; explique que cette réforme semble s’adresser aux plus riches. Cependant, quelle que soit l’analyse et les objectifs du gouvernement, il semble regrettable d’affaiblir la qualité progressive du seul impôt étant véritablement équitable et re-distributif. Cela est d’autant plus dommageable que sa baisse doit être compensée par des impôts plus rigides comme la CSG ou moins précis comme la taxe d’habitation. On peut également souligner que cette évolution est regrettable dans la mesure où les entreprises semblent plus sensibles aux taxes locales dans leurs décisions d’implantation (cf. newsletter de l’ADMEO n°8).

Par ailleurs, la baisse de l’IR, conjuguée avec la forte croissance des prélèvements locaux, crée de nouvelles inégalités, puisque la pression fiscale s’accroît de manière relativement plus importante sur les ménages les plus pauvres (cf. newsletter de l’ADMEO n°2).